“男性的民主”:農村婦女的土地權益是如何被侵害的?

社會新聞
2022-04-20

土地權益不斷被侵害和剝奪,是中國農村婦女基本權益長期受到忽略的一個鮮活反映。

 

1989年,云南,農忙季節,婦女帶著小孩為田間插秧的親人送午餐。

 

文/呂孝權

 

近年來,隨著農村城鎮化建設進程的加快,農村婦女的土地權益被侵害和剝奪的情況日益增多,由此引發的各類糾紛、訴訟和信訪案件也在不斷攀升,并且始終得不到有效的解決,已成為制約中國新農村建設和鄉村振興戰略中比較突出的熱點和難點問題。

 

侵害的各種借口

 

農村婦女的土地權益遭受侵害的現象普遍存在,所涉權益主要包括農村土地承包經營權、宅基地使用權、征地補償款分配權、集體經濟收益分配權(如土地入股的股權及股權分紅、安置房、農村養老保險、合作醫療、就業培訓、創業貸款申請等)相關權益被限制和剝奪。

 

侵害形式通常表現為以所謂村規民約或者村民會議、村民代表會議決議等形式,以大多數人的意見,堂而皇之地限制和剝奪農村婦女的合法土地權益以及基于土地而衍生的其他財產權益。

 

農村婦女的土地權益遭受侵害有多種類型,其中最突出、也最具代表性的第一種類型是農村婦女因出嫁而喪失土地。這些農村婦女在出嫁之前,其父親作為戶主與村里簽訂土地承包經營合同,有些土地承包證上明確記載了她們的名字。但她們出嫁后,或嫁到外村,或嫁到城里,無論其戶口是否遷移,無論能否取得城鎮戶口,無論能否獲得夫家村莊的土地,其原承包地都要被村民組織強制收回。她們在喪失土地承包權的同時,也自然喪失了與土地相關的一切權益,而嫁入村也往往拒絕分給她們土地。

 

第二種類型,是農村婦女因婚姻狀況改變(如喪偶、離異、改嫁)而喪失土地。這些農村喪偶婦女、離婚婦女和改嫁婦女,無論她們能否從娘家或再婚夫村莊獲得土地,村民組織常常會通過強制性措施,將其戶口取消,迫使其將戶口遷回娘家,并取消其土地承包經營權,而其娘家村也往往拒絕恢復其土地承包經營權。甚至一些婦女丈夫死后,村里只保留其子女的戶口和土地,而將女方戶口取消,并收回其承包地。

 

第三種類型,是對婚前婦女不分或少分土地。許多地方對未婚女性進行“測婚測嫁”,取消未婚姑娘和待嫁女的土地承包資格,因此也喪失了土地分紅或土地征收分配中的權益。有的地方規定,未出嫁女到了一定年齡,雖未出嫁,也要收回土地。

 

第四種類型,是未婚生育的農村婦女及其子女不參與分配。一些地方的集體經濟組織以違反國家計劃生育政策為由,強制剝奪未婚生育農村婦女及其子女的征地補償款,其制定的征地補償款分配方案會明確規定:未婚生育,母子不參加任何分配。

 

第五種類型,是外地嫁入媳婦不參與征地補償款的分配。這種現象不多見,比如河南省滑縣A鎮B村村民規約規定:凡于2016年以后因婚姻嫁入本村的婦女包括她們生下的孩子,一律不參與村集體土地補償款的分配。

 

第六種類型,是男到女家落戶分不到土地。因結婚男到女家落戶(即入贅女婿),該男方及其子女在該居住村的土地承包經營權同樣受到不平等待遇,看似不是農村婦女權益問題,其實質是對被入贅一方的農村婦女作為農村集體經濟組織成員應享有的土地權的侵害。

 

在這些侵權案例中,侵權主體來自內外兩方面:外部主要是所在的集體經濟組織(村、組),以所謂的村規民約為由,打著大多數村民同意的幌子,限制和剝奪農村婦女的合法土地權益,這是最常見的;內部則主要來自農村婦女所在的家庭(尤其是家庭中的男性成員),通常表現為該農村婦女名義上有地,但實際上淪為了“空掛戶”,喪失了對土地占有、使用、收益和處分的權利。

 

在筆者所經手的農村婦女維權案件中,有一個非常經典的案例:周某(女)是湖南省湘潭市岳塘區A鄉B村C組村民。楊某,周某之女,自出生之日起,戶口即隨母親周某登記在C組。周某與楊某一直在C組生活,周某也享有C組的選舉投票權。周某的母親龔某于1984年取得了B村土地承包經營權,當時周某與母親龔某及弟弟周某某在同一戶頭上。

 

1990年周某與丈夫楊某某(農業戶口,戶口不在B村)結婚后在C組另立戶頭,并于1991年生育女兒楊某,周某在C組有獨立住房。周某結婚后不久,C組即對組上承包地進行調整,將原來由周某承包的土地強行分配到周某弟弟周某某的名下。

 

2013年3月,C組的集體土地被征收。在分配征地補償款時,第一次每人分得4.5萬元,第二次每人分得5500元。2013年6月18日,C組組織召開村民會議,制定了該組的征地補償款分配方案,以出嫁女不參與分配為由,剝奪了周某及其女楊某的征地補償款分配權,只給周某的母親龔某及周某弟弟周某某分了征地補償款。

 

經過多次找C組、B村村委會和相關政府領導,周某得到的答復均是C組以周某及其女楊某系出嫁女為由不予分配征地補償款屬于村民自治,且系大多數村民的意見,不違法。無奈之下,2014年5月,周某及其女楊某以C村民小組為被告向岳塘區人民法院提起民事訴訟,要求法院判令C組向兩原告支付征地補償款10.1萬元、利息1000元。

 

就在周某與楊某向法院提起訴訟期間,2014年6月6日,被告C組又召開了戶主大會,并形成決議,以周某及其女楊某系出嫁女不符合分配條件為由不接受二人參與征地補償款的分配。

 

2014年11月,岳塘區人民法院以兩原告雖然征地補償分配方案確定時戶口都在C組,但兩原告都沒有在被告C組處承包經營地,且周某一家一直靠做糧油生意為生,從未從被告處分配過任何土地補償款,因而認定周某及楊某雖然生活在C組,但土地并不是其賴以生存的基礎;同時,法院認定兩原告起訴后被告C組2014年6月6日通過的戶主大會決議系村民自治的內容,符合《村民委員會組織法》的規定,最終一審判決駁回周某與楊某的全部訴訟請求。

 

二審敗訴后,周某與楊某依法向湖南省高級人民法院申請再審。2016年9月7日,湖南省高級人民法院裁定駁回二人再審申請。在駁回再審申請裁定書中,省高院將本案爭議的焦點歸納為周某、楊某二人是否具有集體經濟組織成員資格,并認為周某婚后雖未將戶口遷出,在C組也有獨立住房,楊某因出生原始取得農村集體經濟組織成員資格,但周某結婚后,C組已將周某承包的土地調整到其弟周某某名下,周某因而在C組處已經沒有了承包經營地,且周某一家一直在外做糧油生意為生,土地并不成為一家依賴生存的基礎。

 

至此,本案的法律維權,除了向湖南省人民檢察院申請抗訴以及向最高人民法院申訴之外,已窮盡了相應的法律救濟途徑,難度可想而知,案件已基本陷入瓶頸。

 

上述案例只是當前眾多農村婦女土地權案件之冰山一角,它幾乎集結了此類案件辦理的所有難點。

 

本文作者呂孝權,北京市千千律師事務所執行主任。

 

男權社會的產物

 

農村婦女土地權益問題是在中國社會轉型和法治建設進程中所出現的社會問題,其成因是復雜和多方面的,既有制度層面的因素,也有文化和觀念層面的因素,是社會、文化、經濟、政治和法律等因素共同作用的結果。

 

在中國鄉土社會這個場域中,對婦女的歧視仍根深蒂固地存在于人們的觀念之中。廣大農村地區仍沿襲著幾千年來的父權制度,男性在家庭中處于主導地位,婦女處于從屬地位,家庭以父系縱向傳承。體現在婚嫁制度上,“從夫居”還是男女結婚成家的主要形式,即“男娶女嫁”!凹蕹鋈サ墓媚,潑出去的水”是對這一現象的生動詮釋,農村婦女一旦失去了對原有家庭的依附地位,其在原來村莊的相關土地權益也就難免會隨之喪失。

 

在農村土地資源日益稀缺、耕地價值急劇上升的大背景下,承包土地的使用權內涵不斷拓展,由初期的單純耕作權拓展到承包農戶擁有占有、使用、收益、分配和部分收置權,這使得人們對平均占有和使用集體土地的欲望被空前調動起來,從自身利益出發,受土地流轉中的利益驅動,一般村民會盡可能排斥出嫁女等弱勢群體擁有土地,參與分配!胺值案饫碚摗笔菍@一現象最好的詮釋,土地日益顯現和增加的經濟價值使更多的婦女成為了利益之爭的犧牲品。

 

現行相關法律和政策,賦予了農村婦女擁有與男子平等的土地權益。但從法律政策實施的實際結果看,在與民間傳統觀念以及民間法的碰撞中,國家法自身的漏洞與缺陷也隨之凸顯出來。明顯存在的法律空白,相關法律條文缺乏可操作性,法律救濟途徑的不暢通等一系列問題,使相關法律法規的實施面臨著一系列的困境和挑戰,也使婦女的土地權益無法得到切實的法律保障。

 

這些制度缺陷主要包括:家庭作為土地承包經營權的主體,淹沒了待嫁婦女的權利主體資格;村民組織的“高度自治”缺乏國家公權力的有效監督;現行法律在農村集體經濟組織成員的資格認定上存在空白;缺乏對包括婦女在內的家庭成員的土地財產分割權利的明確界定等等。

 

目前,農村男女兩性之間的政治參與程度存在著巨大的差距。婦女對基層民主的參與程度還是相當低的。她們在村民自治中仍處于劣勢,在政治參與中處于邊緣狀態。婦女由于長期被排斥在村落的決策權力之外,使她們對參與民主管理以維護自身權益的重要性普遍缺乏認識,也缺乏主動性和熱情,因而也無法凝結成一個有實力的利益集團,以爭取她們的利益與權利。

 

而現行的村民自治制度由于忽略了農村婦女的參政能力和參政水平,忽略了在基層“戶主”主要由家庭中的男性擔任,女性很少參與村級事務管理的現狀,從而使村級民主實際上成為了“男性的民主”。土地權益受到侵害的婦女作為弱勢群體,很難在基層尋求到三分之二以上的支持者,她們的權利往往被當地村組以“民主”和“自治”的名義公然剝奪。

 

大多數農村婦女面臨土地糾紛,往往要經過村委會、鄉鎮政府、縣級以上政府相關職能部門和信訪部門的協調和處理,直至訴至法院。很多受害婦女因為問題沒有解決甚至是年年信訪或者向法院多次起訴。面對這一問題,基層政府部門感到矛盾較多難以處理,一般以“村民自治”為由不積極干預。而司法救濟,則通常面臨立案難、結案難、執行難等問題,權利救濟渠道極不通暢。

 

2009年2月15日,貴州,農民在農田春耕。

 

如何解決?

 

要解決農村婦女的土地權益問題,必須構建一個調動政府、社會、司法等多方力量參與的解決機制,即以健全和完善農村婦女土地權益保護法律體系為核心,通過在村集體、基層法院和相關政府部門三個層面進行從民間到政府、從立法到司法執法的制度創新的探索和研究,自下而上、以點帶面地推動農村婦女土地權益問題的解決。

 

在政府方面,首先要確立政府在解決農村婦女土地權益問題中的主導地位,以政策的制定保證法律的實施。

 

要以政策的制定促進法律的完善,政策與法律共同構成了社會管理的手段。國家通過頒布法律對社會生活的各個方面進行規范。同樣,國家也通過實施政策對社會生活進行調節和管理。國家法律的實施離不開與之相配套的政策,成熟的政策也有可能會通過一定的法律程序上升為法律。

 

政府的相關政策在維護農村婦女土地權益、促進相關法律法規的健全和完善方面也發揮著舉足輕重的作用。中央及地方政府出臺針對農村婦女土地權益問題的具有針對性和可操作性的部門性政策,建立和完善執法機制,將為農村婦女的土地權益提供政策性保障。

 

要強化政府對集體經濟組織土地權益分配方案的審查和監管職能。由于“村民自治”存在過多的隨意性,必須進行一定的指導和監督,鄉鎮政府對于“村規民約”的制定和實施(合法性審查),負有不可推卸的監管責任。

 

要在鄉鎮政府設立專門的土地權益糾紛調解委員會。由于農村土地權益糾紛具有較強的地域性和家族性,設在當地的調解委員會是最貼近糾紛當事人的調解機構,他們往往比較熟悉當地的社情,了解糾紛發生的背景,與當事人也比較親近,主持調解時不僅會運用法律,也會考慮到當地的實際情況,以說服、教育和疏導的方法,幫助當事人平等協商,達成協議,更好地消除矛盾,防止糾紛升級,節約訴訟成本,維護社會穩定。

 

2021年6月19日,江蘇省淮安市,淮陰區袁集鄉,一名婦女在稻田里插秧和澆灌。

 

在法律方面,要完善相關法律法規,增強人民法院在農村婦女土地權益案件中的司法審判力度。在這方面,一是要明確集體經濟組織成員資格的界定。農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利,也是集體經濟權益分配的爭議焦點以及解決糾紛、維護農村婦女土地權益的前提和基礎。只有從法律上明確界定了集體經濟組織成員資格,才能妥善解決由此而引發的侵害農村婦女土地權益問題。

 

目前,農村集體經濟組織立法已列入十三屆全國人大常委會立法規劃研究論證類項目。農業農村部正在牽頭組織開展起草工作,圍繞農村集體經濟組織的基本特征、法人屬性、功能作用、內部運行機制等重點問題開展立法調研,并研究起草農村集體經濟組織法草案初稿。

 

但該法有一個不容回避、亟待解決的核心問題,即需要對農村集體經濟組織成員資格認定問題作出界定,要明確成員資格的要素(形式要素+實質要素),明確成員資格取得、喪失和保留的具體情形。如果欠缺這一核心要素的規定,該法就失去了靈魂。

 

二是在家庭土地承包的制度框架下明確界定包括婦女在內的家庭成員個人對土地財產的分割權利,以確保婦女在婚姻狀況發生變化(結婚、離婚、喪偶、改嫁等)時土地承包權的安全性。

 

三是實行土地承包經營權證書夫妻實名制。在補發土地承包經營權證書時,應在土地承包經營權證書上寫上夫妻二人的名字,并明確規定雙方有同等的權利和義務。在土地流轉、轉讓、租賃時要出具雙方所持有的兩份土地承包經營權證書,并由夫妻雙方簽字才能生效,以防止農村婦女在不知情的情況下失去土地承包經營權。

 

四是建立對村民自治以及村規民約合法性的審查監督機制,進一步規范村民自治,強化政府相關部門對村集體土地權益分配方案的合法性審查職能,及時糾正其中違反法律規定的內容,為維護農村婦女的土地權益提供切實有效的法律保障。

 

2011年4月30日,吉林省吉林市大綏河鎮干溝村,一名農村女性在田地春耕玉米。

 

五是制定法院受理此類案件的程序規則,明確受案范圍,主體資格,舉證責任分配,執行手段和措施等,避免某些法院以種種借口將土地權益受侵害的農村婦女拒之門外,或者判決農村婦女敗訴。

 

在村集體層面,要清理、修訂舊有的村規民約,推動農村經濟收益公平分配機制的建立。

 

村規民約被譽為“小憲法”,是村民共同認可的“公約”。好的村規民約,對于推動新農村建設的意義不言而喻,而不好的村規民約,必然導致并加劇鄉村矛盾。因而,建立合法、公平、公正的規則,是處理農村利益分配的基本前提。

 

修訂村規民約,要把控好兩個關鍵:第一,通過合法的民主程序清理掉違反國家法律、歧視婦女的條款,增加和補充相應的男女平等條款,并依照程序報送鄉鎮政府備案。第二,鄉鎮政府應當對報送備案的村規民約的合法性進行審查,并建立行之有效的監管機制,嚴格履行好法律賦予的“守門員”角色和責令改正義務。

 

在文化倡導方面,要持續不斷地開展男女平等宣傳教育活動。

 

加強普法宣傳,消除性別偏見和性別歧視,是解決農村婦女土地權益問題的關鍵:首先,要持續開展針對村兩委、村民和相關基層干部的法律知識和性別平等意識的培訓,使他們了解國家法律的相關規定,增強性別平等意識。

 

其次,要通過多種形式的宣傳教育活動,增強農村婦女參與村級事務管理的意識,提高她們參與村級事務管理的能力,使更多的婦女愿意且有能力參與到村級事務的決策過程中去,就與自己切身利益相關的事務積極發聲。

 

再次,要運用多種形式宣傳國家的相關法律法規和政策,提高婦女的法律意識和維權能力,提高基層執政者的社會性別敏感度,促使他們扭轉錯誤的性別觀念,用更主動的態度和更先進的理念開展工作,保護婦女的合法權益。

 

最后,應該加大男女平等基本國策的宣傳力度,宣傳進步文明的婚嫁觀念,打破傳統習俗對人們的約束,幫助其他村民接受和認同“農村出嫁女”的村民身份,從根本上改變農村社會陳舊的性別觀念,營造促進婦女進步與發展的良好社會氛圍。

 

圖片來源:IC、視覺中國

圖片編輯:張旭

值班編輯:萬小軍